牢固树立宪法和法治权威

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这对于建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

依宪治国、依宪执政意义重大

依宪治国可以制约权力膨胀和增进公民权利。作为国家的根本大法，宪法能够借由人民代表大会制度来保证国家的权力源于民、属于民、依于民、归于民，从而展现社会主义民主的真谛；宪法规定的公民基本权利体系则构成了国家权力的边界和政府施政的目的。而司法机关严格依照宪法、法律行使职权，则能有效防范公权侵犯公民利益，维持公平正义。

依宪执政使党与国家的关系更加明晰。依宪执政无疑是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法确立了执政党的宪法地位，使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”，从而能够厘清党的行为与国家行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。

依宪治国、依宪执政的路径选择

完善人民代表大会制度。人民代表大会制

度作为我国宪法规定的根本组织制度，其“不仅是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是社会主义政治文明的重要制度载体”。但现实情况是人大的权威不高、运行不畅、监督乏力，以及立法质量有待提高等诸多弊端。基于此，完善人大制度无疑是依宪治国和依宪执政的应有之义。第一，可探索地方人大与人大常委会功能提升的各种制度。第二，改变人大代表的身份结构，即“官员代表”过多的现状。第三，人大作为国家权力机关的同时亦行使着国家立法权，完善人大制度同样需要在立法上下功夫，如《决定》所指出的：“完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志。

健全宪法监督和解释制度。根据我国宪法第六十二条和六十七条的规定，全国人民代表大会享有监督宪法实施的职权，全国人大常委会享有解释宪法和监督宪法实施的职权。但全国人大常委会的此项职权并未充分发挥，那么，真正实现十八届四中全会提出的实现依宪治国、依宪执政，无疑要将“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”作为依宪治国、依宪执政的重点。为此，以下举措可予以考虑：第一，制订《宪法解释程序法》，对宪法解释的主体、启动程序等问题进行具体的规定，使全国人大常委会在解释宪法、监督宪法实施方面有章可循。第二，设立专门的宪法监督与解释机构，

如增设宪法委员会作为全国人大专门委员会来负责宪法监督与解释工作。

处理好执政党与宪法法律的关系。实现依宪治国、依宪执政无疑需要处理好执政党与宪法法律的关系。具体来说，至少应注重以下内容：第一，改革举措须以宪法法律为依据，不能以“良性违法”为由在法律的范围之外进行改革，此即《决定》所要求的“做到重大改革于法有据”以及“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”。第二，理顺党委与人大、政府、法院、检察院等国家机关的关系，党的意志与主张应当通过合法的途径上升为国家意志，而不能以非法、不正当的手段干涉国家机关职权的行使。第三，党员干部应当遵守宪法和法律，对此，《决定》明确要求，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

支持和保障司法权的独立行使。司法权是一种判断权，其有别于作为管理权的行政权。人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但实践中存在的司法地方化以及司法行政化两大“顽疾”严重影响到我国司法权的独立行使。基于此，支持和保障司法权的独立行使无疑是实现依宪治国和依宪执政的应有之义。具体而言：第一，转变政法委职能。按照《决定》中提出的“各

级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”的大方向来改革。第二，法院、检察院人财物统一管理。将司法机关的人财物管理与地方分离开来，司法权的独立行使才有可能。第三，司法辖区与行政辖区相分离。对此，《决定》提出由最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。此外，在法院内部还需赋予法官独立办案的权限，以及明确院长、审判委员会的角色定位。

构建公民基本权利保障体系。关于公民基本权利的规定是宪法最重要的内容之一，保障公民基本权利是宪法的价值追求，实现依宪治国、依宪执政，无疑亦需回归于公民基本权利的保障。我国宪法同样设专章规定了公民的基本权利，但在实践中出现的“人民形式上有权、实际上无权”的现象亦不鲜见，其根源在于权利缺乏有效的保障，为此需构建公民基本权利保障体系。第一，建立公民基本权利的司法救济。可通过完善《行政诉讼法》、《国家赔偿法》，更好地将公民基本权利纳入司法救济渠道，甚至可以尝试建立违宪审查机制。第二，公民基本权利限制的依法进行。权利乃是相对的，基于公共利益对基本权利加以限制无疑具有正当性，但对基本权利的限制应当依法进行，不得任意通过法律、法规对公民的基本权利进行非法、不正当限制。（武汉大学法学院教授、中国法学会宪法研究会副会长 秦前红）